Conseils de quartier. Tranches de participation aux quatre coins de Paris

Dimanche 16 avril 2006 7 16 /04 /2006 16:50

Conseils de quartier. Tranches de participation aux quatre coins de Paris

Article paru dans la revue Territoires : http://www.adels.org/territoires/447.htm#j

Conseils de quartier
Tranches de participation aux quatre coins de Paris

Par Manuel Domergue, Eve Plenel et Giovanni Prete

Hétérogènes, ambivalents, mal définis voire mal pilotés, les nouveaux conseils de quartier ne semblent pas tirer la démocratie locale parisienne vers des sommets. Mais l’analyse fine oblige à nuancer et à relativiser. D’abord parce que certains fonctionnent mieux que d’autres, et surtout parce que tous, après une ère d’absence totale de concertation dans la capitale, montrent que des changements sont possibles, et que la tendance semble irréversible. Enquête.

4 mars 2003, 18h, salle Paul Pierrotet, mairie du Ve arrondissement. « Ici, on ne fait pas de politique. Le droit de vote, ce n’est pas le plus important : l’essentiel, c’est de participer ! » Avec ces mots, le maire Jean Tiberi inaugure le premier conseil de quartier de l’arrondissement (quartier Saint Victor). Visiblement, le maire a une idée bien à lui de la « démocratie de proximité ». Pourtant, le terme est flou. La loi Vaillant du 27 février 2002 n’est pas plus précise : elle oblige les maires des villes de plus de 80 000 habitants à créer des conseils de quartier, mais leur laisse le soin d’en définir l’organisation et les missions. En décembre 2002, sept étudiants de Sciences Po ont cherché à savoir si certains des cent vingt-et-un conseils de quartier parisiens pouvaient incarner une vision plus ambitieuse de la démocratie participative que celle de Jean Tiberi 1. Allaient-ils découvrir des coquilles vides, des institutions de circonstances, des outils symboliques mobilisés pour réagir à la « crise de la représentation » ? Ou des lieux de rapprochement entre élus et électeurs, leviers d’un véritable futur partage du pouvoir ? Il est peut-être trop tôt pour trancher, car la participation, même octroyée et bien encadrée, introduit une dynamique que les acteurs peuvent s’approprier.

Une participation octroyée et encadrée

À Paris, l’alternance de 2001, qui a vu la victoire d’une coalition de gauche emmenée par Bertrand Delanoë avec une forte influence des Verts, avait été annoncée comme une opportunité démocratique. Les conseils de quartier sont les institutions centrales de la participation des citoyens, accompagnées d’instances périphériques comme les conseils locaux de la jeunesse, les conseils des résidents non-communautaires, etc. Mais ces instances ont été octroyées par le haut. Ce sont les élus qui en ont arrêté les modalités de fonctionnement et le rôle. Une simple analyse des chartes permet de comprendre combien l’étendue des compétences de l’instance est circonscrite et combien manque la volonté politique de toucher au monopole légal de la prise de décision par les élus. Les conseils de quartier n’ont qu’un pouvoir consultatif. Partout, ils peuvent émettre des vœux à débattre en conseil d’arrondissement, mais restent des « institutions pauvres ». Pauvres d’abord au regard des budgets mis à leur disposition. Les rêves de budget participatif semblent utopiques lorsqu’on connaît le montant des enveloppes de quartier : une dotation aux investissements de 8 264 euros par conseil, pour financer de petits travaux, et une dotation de fonctionnement de 2 479 euros. Pauvre ensuite dans son autonomie : la délibération n’y est sans doute pas « verrouillée », mais très « canalisée ». Dans la plupart des arrondissements, l’autonomie du conseil est bridée par un conseiller municipal qui préside et joue un rôle prépondérant dans la définition de l’ordre du jour et la conduite des débats 2. Face à lui, les habitants sont rarement les plus nombreux : là où se constitue un bureau du conseil de quartier, ils n’occupent en général qu’un tiers des places. Il ne faudrait pas croire que les modalités de l’« encadrement » des conseils de quartier soient le résultat d’un projet politique précis et clair, au contraire. Si on retrouve chez les élus de toute obédience une crainte de se voir dépossédés de leurs faibles prérogatives municipales, cette crainte s’exprime à des degrés divers. L’Hôtel de ville n’avait pas d’idée précise de ce que devraient être les conseils de quartier, et n’a donc pas transmis de modèles « clés en main ».
Pour les élus de gauche, il s’agissait surtout d’aller vite, de marquer le changement de municipalité. Pour les élus de droite, comme dans le sixième arrondissement, au contraire, il fallait relativiser l’importance de ces nouvelles instances. Expériences de Porto Alegre, conseils du 20e et 19e arrondissements… les modèles mobilisés varient d’un arrondissement à l’autre et déterminent en partie les choix d’organisation : la place accordée aux associations, la création de collèges ou non, le type de lieu pour les réunions. Ces choix sont aussi le résultat de compromis entre les différentes tendances de la majorité, ou le reflet des préférences d’un élu, voire d’un chargé de mission, plus investi que les autres sur la question de la démocratie locale.
À Paris, le résultat de ce bricolage est une mosaïque institutionnelle. Par exemple, si tous les arrondissements, sauf le 9e, fonctionnent sur le principe d’une distinction entre habitants et conseillers de quartier répartis en collèges, la composition de ceux-ci varie. Parmi les trois (1er, 2e, 5e ou 18e) ou quatre (4e, 15e) collèges existe toujours un collège d’habitants. En revanche, les collèges d’associations peuvent être absents (12e) et, s’ils existent, leurs liens avec les Cica 3 sont plus ou moins forts (dans le 5e et le 18e). De même, la présence des élus peut se faire de différentes façons : au sein d’un collège d’élus en général, où la place accordée à la minorité varie, mais parfois aussi via les représentants de la mairie (10e) ou au sein d’un collège de personnes qualifiées (19e).

Qui dit bricolage dit marges de manœuvre

Les participants potentiels peuvent être découragés devant tant de bricolage et de frilosité. Ayant du mal à identifier le rôle de ces nouvelles instances, dont le faible pouvoir empêche tout « effet de démonstration » 4, ils risquent de s’en désintéresser. D’ailleurs, les participants, majoritairement des retraités, sont aujourd’hui peu nombreux.
L’absence d’un objet bien arrêté en fait un instrument malléable, ouvert, un lieu dont on peut s’emparer. Jean Tiberi l’a bien compris. Il n’a pas manqué de saisir l’occasion pour pérenniser son image d’homme accessible auprès d’électeurs fidèles. Tous les acteurs politiques n’ont pas eu sa réactivité. Les conseils de quartier servent rarement de tribune politique aux minorités municipales (LCR, Attac, Verts, FN…). Quoi qu’en disent parfois ces acteurs, le chef de séance, même lorsqu’il a l’autorité de l’élu, n’est pas sûr de réussir à chaque fois à museler les interpellations publiques. Pourquoi ces acteurs n’investissent-ils pas ces lieux ? Leur présence pourrait politiser des questions apparemment triviales telles que la propreté des trottoirs ou le tri des ordures. Pour les habitants, les conseils de quartier sont d’ores et déjà un lieu d’information, à la fois descendante et ascendante. L’interpellation directe des élus et responsables administratifs était jusqu’alors inhabituelle dans une ville aussi grande que Paris. La remontée des doléances ne peut plus être ignorée, à partir du moment où l’élu fait régulièrement face, physiquement, aux habitants. Avant l’alternance de 2001 et les conseils de quartier, la rénovation du quartier Bercy - Cour Saint Émilion n’avait pas fait l’objet de consultation. Aujourd’hui, ce serait inimaginable. Ainsi, la mairie du 13e, sous pression d’associations actives au sein des conseils de quartier, comme Tam-Tam, est obligée de faire preuve de transparence dans la gestion de la « Zac Rive Gauche ».
Deux ans après leur mise en place, les conseils de quartier sont des lieux d’information et de consultation. C’est nouveau et c’est déjà pas mal. Ils sont suffisamment ouverts pour être les outils d’une véritable participation citoyenne à la prise de décision. Pour cela, outre une plus grande implication des élus, de l’opposition et des habitants, des pistes d’évolution sont déjà envisageables, comme la mise en place de budgets participatifs, annoncée par Marie-Pierre de la Gontrie 5, et la dévolution de pouvoirs plus importants aux mairies d’arrondissement. Il est également nécessaire d’entamer une réflexion pour que la participation ne se cantonne pas à l’échelle du quartier. 2002-2004 : deux ans de démocratie participative ? Pas tout à fait, mais on peut rester optimiste. Comme le dit Jacques Faure, conseiller « habitant » du quartier Montmartre, « je vois mal comment ce serait possible de rayer ça d’un trait de plume. On va vers une volonté de participation à tous les niveaux, ça, c’est dans l’esprit du temps. » En espérant qu’un jour cet esprit du temps donnera tort à Jean Tiberi et que, pour tout le monde, il sera évident que, dans les conseils de quartier, on fait de la politique.

Manuel Domergue, Ève Plenel et Giovanni Prete

1 À l’occasion d’un « projet collectif », ces sept étudiants ont créé un Observatoire indépendant de la démocratie participative parisienne (http://elbast.nexenservicexs.com/scpo).
Son but est de livrer des analyses régulières et de rassembler sur un même site les autres informations à ce sujet, qui sont les bienvenues (envoyer à manudo@libertysurf.fr).
2 À noter : dans le 14e arrondissement, c’est un habitant qui préside le conseil de quartier.
3 Comité d'initiative et de consultation d'arrondissement.
4 Yves Sintomer, « Cinq défis de la démocratie participative », Territoires, n° 434, janvier 2003 : « L’effet de démonstration : lorsque les démarches participatives sont rapidement suivies d’effets concrets, cela constitue une forte incitation à la participation. »
5 Adjointe au maire de Paris, chargée de la démocratie locale et des relations avec les associations.

Par Manuel Domergue - Publié dans : Démocratie participative
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